■点击右上角“北京在明律师事务所”百家号■本文作者：在明律师
导读：5月24日，国家发展改革委副秘书长赵辰昕在两会期间介绍，“改革土地计划管理的方式、赋予省级政府更大的用地自主权”是今年经济体制改革的着力点和主要举措之一。《中华人民共和国土地管理法实施条例（修订草案）》（征求意见稿）出甫一出台，在明就针对《条例》的实务问题提出了万字立法建议，本文为立法建议完整版。
自然资源部发布了关于《中华人民共和国土地管理法实施条例（修订草案）》（征求意见稿）公开征求意见的公告。条例修订草案对原来的《中华人民共和国土地管理法实施条例》做了大幅修改，对推进农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度三项改革，用地审批制度优化，“放管服”改革举措的落实具有重要意义。
作为土地法业务领域的专业律所，北京在明律师事务所积累了丰富的土地法律实务经验。本次立法修订意见起草由律所主任杨在明领衔，共有十三位律师参与了对《征求意见稿》相关规定涉及的实务问题的研讨，并提出了相应的修改建议，希望立法部门能在草案修改过程中予以参考，进而优化相关规定，使新条例更具有可操作性，在提高用地审批行政效率同时，提高地方政府用地合法合规性，更好地保障土地权利人的合法权益，从而促进土地优化利用，为经济发展服务。
本文的体例为：草案条文序号、修改后的条文、条款，后附相应的修改理由。红色字体为修改内容，条文内删除部分不做额外标注，后附修改理由。
草案第九条
修改建议一：第九条修改为
“在国土空间规划确定的城镇和村庄、集镇建设用地范围内经依法批准占用耕地，以及在国土空间规划确定的城镇和村庄、集镇建设用地范围外的能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目经依法批准占用耕地的，建设单位必须依法履行补充耕地义务，没有条件补充或者补充的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地和提升耕地质量。”
修改建议二：第九条增加第二款
“建设单未依法完成补充耕地任务前，对其不再审批新的占用耕地建设项目；对建设单位已缴纳耕地开垦费，县级人民政府依法完成补充耕地任务前，上级人民政府不再批准其征收耕地。”
修改理由：
《中共中央、国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》（以下简称《意见》）第七条规定：完善耕地占补平衡责任落实机制。非农建设占用耕地的，建设单位必须依法履行补充耕地义务，《意见》已经明确非农建设占用耕地的，由建设单位履行补充耕地的义务，而本条建议稿中规定了县级人民政府、农村集体经济组织和建设单位分别是负责补充耕地的主体，与党中央国务院的意见不符。且“分别”一词内涵无法确定，导致责任主体不明。
实行占补平衡是牢牢守住耕地红线，确保实有耕地数量基本稳定的根本措施，本条款的规定能够与建设单位与县级人民政府的利益直接挂钩，力求使补充耕地责任落地，在未完成补充耕地任务前，使建设单位和县级人民政府无地可用，促使其依法完成补充耕地任务，使占补平衡具有可操作性。
修改建议三：第九条增加第三款
“补充耕地的数量、质量的评估、考核标准和评估主体，由省级人民政府制定”。
修改理由：
耕地占补平衡制度是耕地保护的核心制度之一。但现行的耕地占补平衡制度在实施中还存在一些问题，比如“占”与“补”如何达成实质上的平衡。因此占补平衡的评估、考核标准必须予以明确，由于我国幅员辽阔，占补平衡的评估、考核标准不宜从国家层面统一，所以需要授予省级人民政府立法权力，同时也是立法责任，要求各省级人民政府在本条例实施后，因地制宜，及时将本行政区域内的占补平衡评估、考核标准建立起来，使得一线执法机关做到有法可依。
同时，由于耕地占补平衡制度的重要性，建议评估主体应当赋权给行政级别较高的人民政府自然资源主管部门。
修改建议四：第九条增加第四款
“县级人民政府、农村集体经济组织和建设单位在实施补充耕地之前，应当将补充方案报给设区市的人民政府环境主管部门进行生态环境评估，在补充方案评估通过后方可实施。”
修改理由：
耕地保护事关粮食安全、生态安全和社会稳定。党中央、国务院高度重视耕地保护工作，要求用最严格的耕地保护制度落实数量、质量和生态“三位一体”保护。耕地占补平衡制度是耕地保护的核心制度之一。实现保护耕地与保护生态环境的统一、保证粮食安全与建设占用耕地的统一，是耕地占补平衡追求的目标，所以，应当在占补平衡制度中加入“保护生态环境”这一要素。
实际情况是，基层人民政府主管部门在补充耕地时，容易出现不顾条件硬性开垦，导致成本高、效益差且影响生态环境等后果。因此，负有补充耕地义务的主体在实施补充耕地方案之前，应当先进行生态环境评估，对不同自然禀赋条件采取差异性政策，使政策的刚性与经济人的理性相统一，让经济人在刚性政策的约束下作出理性的经济选择，才能真正达到保护耕地的目的。
同时，由于县级人民政府也属于补充耕地的义务主体之一，为起到真正的监督作用，建议将生态环境评估的权力赋予给设区市的人民政府的环境主管部门。
修改建议五：第九条增加第五款
“耕地后备资源严重匮乏的省、自治区、直辖市，占用耕地、新开垦耕地不足以补充所占耕地，或者资源环境条件严重约束、补充耕地能力严重不足的，由于实施重大建设项目造成补充耕地缺口，经自然资源部批准后，在耕地后备资源丰富省份落实补充耕地任务的行为，具体统筹办法由自然资源部会同国务院有关部委制定。”
修改理由：
跨省域补充耕地制度虽然在《跨省域补充耕地国家统筹管理办法》中已经设立，但该办法存在两个现实情况：一是有效期较短——截止至年12月31日；二是效力位阶较低。如果将跨省域补充耕地制度升格至本条例（行政法规）当中，制度构建显得更稳定和有力，法律体系的统一性也更加明显。同时，将制定具体统筹办法的立法权赋予自然资源部等部委，为自然资源部等部委提供立法依据，便于自然资源部等部委随时调整具体实施政策，缩短立法调整和实际情况之间的时间延滞。
草案第十四条
修改建议：第十四条增加第六款
“（六）符合城乡建设、城市更新改造要求。”
修改理由：
实践中，建设项目因为工期问题，会在房屋权利人没有签订补偿安置协议、也未收到区政府房屋征收补偿决定或县级以上土地管理部门责令交出土地决定书的情况下，强行占地施工。原房屋权利人的建设用地使用权证登记的土地使用权是受保护的，在没有依法取得安置对价时，其使用权应当受法律保护。实践中的占地施工行为往往是因为建设项目取得了新的用地批准文件，即违反“一物一权”基本制度，也严重损害原土地使用权人的合法权益，如果增加前述条款，把不同法律规范之间的漏洞明确堵住，有利于从根源上制止前述违规占地行为的发生。
草案第十六条、第十七条
修改建议一：第十六条修改为
“建设用地有偿使用的方式包括：（一）出让；（二）出租；（三）作价出资（入股）等。”
修改建议二：第十七条修改为
“双方应当签订书面合同，依法办理不动产登记。本条修改为：建设用地使用权出让、出租等应当实行公开交易。除依法可以采取双方协议方式外，应当采取招标、拍卖、挂牌等竞争性方式确定土地使用权人。
除法律、行政法规另有规定或者出让、出租合同另有约定外，通过出让、出租等方式取得的建设用地使用权，可以转让、互换、出资、赠与或者抵押，双方应当签订书面合同，依法办理不动产登记。”
修改理由：
其一、《中华人民共和国土地管理法》全文均使用“出租”一词，并未使用租赁。《中华人民共和国土地管理法实施条例》作为《土地管理法》的细则，应当在用词上保持一致。其二、《土地管理法实施条例》中第十六条、第十七条中使用了“出租（租赁）”，之后的条文中又只使用“出租”，也是法条本身用词不一。其三、考虑到出租与租赁的语义一致，没有使用“租赁（出租）”的必要性。
最后，通过出租方式取得的建设用地使用权，不应赋予再出租的权利。通过出租方式取得的建设用地使用权，依照《土地管理法实施条例》规定签订租赁合同后，理应符合《合同法》的规定。根据《合同法》第二百二十四条规定，承租人未经出租人同意转租的，出租人可以解除合同。《农村土地承包经营权流转管理办法》第十三条规定，受让方将承包方以转包、出租方式流转的土地实行再流转，应当取得原承包方的同意。考虑到《土地管理法实施条例》第十七条所处的体系位置是建设用地的一般规定，第十七条的规定自然同样适用于国有建设用地和集体建设用地。若通过出租取得的建设用地使用权依照本实施细则可以再出租，则违反了《合同法》及《农村土地承包经营权流转管理办法》的规定。此外，在《土地管理法实施条例》第四十三条的规定中，以出让、出租获得的集体经营性建设用地使用权，也规定了不可出租。这样上下条文之间难免存在着内在矛盾。
草案第二十条的建议
修改建议：第二十条增加第二款
“自然资源主管部门应当主动将信用监管、动态巡查、建设用地供应交易和供后开发利用情况进行公开。法律、行政法规另有规定的除外。”
修改理由：
“信用监管”制度必须引入社会监督机制、第三方监督机制，让其在阳光下运行，做到“监管者”和“被监管者”同时受监督，防止地方部门与土地受让方、承租方产生利益勾结，怠于行使监管职责，最终让“信用监管”制度流于形式。
草案第二十二条
修改建议：第二十二条第一款修改为
“(一)建设项目审批、核准前或者备案后，由建设项目审批、核准或备案的政府审批部门同级别以上的自然资源主管部门对建设项目用地事项进行审查，提出用地预审意见。建设项目用地预审和规划选址应当合并办理，核发建设项目用地预审与选址意见书。”
修改理由：
根据《土地管理法》（年）第三十三条规定：国家实行永久基本农田保护制度。并对应当规划为永久基本农田的土地进行列举式明确规定，对永久基本农田占耕地比规定应当不低于百分之八十，具体比例由国务院根据各省、自治区、直辖市耕地实际情况规定，可见，对于永久基本农田的保护，《土地管理法》遵循的一直都是国务院级别、最高级别的保护，涉及永久基本农田的各项措施都是最为严格的。但是同时《土地管理法》第三十四条永久基本农田划定以乡（镇）为单位进行，由县级人民政府自然资源主管部门会同同级农业农村主管部门组织实施。因为在具体对永久基本农田划定上的权力下放，就会出现《土地管理法》第三十五条中的通过擅自调整县级土地利用总体规划、乡（镇）土地利用总体规划等方式规避永久基本农田农用地转用或者土地征收的审批的情况。法律虽然命令禁止，但钻法律空子的组织或者个人仍然会有。
这些试图通过擅自调整县级土地利用总体规划、乡（镇）土地利用总体规划等方式规避高级别的政府审批，在土地利用开发实践中，尤其是涉及到单选用地，由建设单位提出建设用地的申请中尤为突出。
一般情况下建设单位在最初项目可行性阶段就会考虑到土地是否涉及永久基本农田。征求意见稿将原来的一书四方案简化合并为农用地转用方案和土地征收申请，同时要求建设项目审批、核准前或者备案后，由自然资源主观部门对建设项目用地事项进行审查，提出用地预审意见。这些改革措施对解决地方政府反映强烈的建设用地审查报批材料复杂等问题有很大的帮助。在很多地方，用地预审意见作为建设项目审批、核准的前提要素，甚至有些地方建设用地供应紧缺时，因为土地征收程序繁琐，市县级政府因为建设项目属于省一级重点工程，就采取建设项目施工容缺绿色通道的方式，仅仅以用地预审意见就作为建设项目开工建设的条件。有了用地预审意见，建设项目先上马，补其他材料，出现《土地管理法》第三十五条中情形也非常的有可能。因此，自然资源主管部门出具的用地预审意见就非常的重要。
在征求意见稿中，仅仅只说由自然资源主管部门出具意见，而对于其行政级别没有明确规定，那么在现实中，经常会出现区县一级自然资源主管部门对省一级重点项目用地事项进行预审，出于对上级政府重点工程的重视或者倾向性灯，对于是否符合土地利用总体规划也会出现真空状态，出现了《土地管理法》第三十五条的情形又没有严厉的惩罚性措施应对，那么这一块就需要对法律规定进行严格的限定，将用地预审意见的作出门槛提高。
为了规避用地预审意见作出的自然资源部门级别过低，受上级政府、领导干预影响，有必要就作出用地预审意见的自然资源部门的级别进行明确，建议其级别不能低于建设项目审批发改部门同级别，即由省级发改部门审批的建设项目应当由省一级自然资源主管部门出具项目用地预审意见，市级发改部门审批的建设项目应当由市一级自然资源主管部门出具项目用地预审意见，以此类推。
草案第二十四条
修改建议一：第二十四条增加第四款
“土地复垦费应列入生产成本或建设项目投资预算。临时用地期满后，用地单位应当在一年内严格按照土地复垦方案确定的复垦目标、复垦标准、复垦措施实施土地复垦，落实土地复垦责任，土地复垦竣工后，及时组织有关部门验收，经验收合格的全部退还土地复垦费。用地单位无条件组织土地复垦或复垦不符合要求的，由县级以上自然资源主管部门组织其他单位实施复垦。用地单位预缴的土地复垦费不足以满足土地复垦所需费用的，县级以上自然资源主管部门应责令其补缴不足部分。”
修改理由：
临时用地制度的核心作用之一就是协调建设项目施工、地质勘查等暂时性用地刚需和国家用地审批等硬性规定之间矛盾，但由于实施重点基础设施工程项目，通常被视为促进地方经济发展的重要契机，受到地方政府的高度重视，一些地方政府在临时用地方面“一路绿灯”，所以临时用地制度在实施时，在“用地”方面遇到的阻力非常小，难得是“管理”和“还地”。从律师的办案经验来看，部分施工单位甚至占用、损毁耕地也显得“理直气壮”，这更给土地管理增加了难度。
在临时用地中，铁路、公路桥梁比重较大，工程建设时沿线设置的大量临时制梁场规模庞大，占用了相当数量的土地。由于场地经过重型机械长时间碾压，土质变得十分密实，土地根本无法复垦，出现无地可还的情况。
另外，水利水电项目施工期限长达七八年，甚至超过十年，原来应修建的简易施工用房、设施也提高了标准，变成了永久性建筑物。由于临时用地的期限过长，将会使临时用地实际上转变为建设用地。
上述种种因素决定了在临时用地制度的实施过程中，存在着很多导致无法还地、甚至无地复垦的风险。因此，将土地复垦费提前列入生产成本或建设项目投资预算中，为后续可能出现的风险留出安全冗余。
修改建议二：第二十四条增加第五款
“临时用地对补偿对象为土地使用权人，补偿费用不得低于因临时用地行为给土地使用权人造成的实际经济损失。具体标准标准由省级人民政府制定。”
修改理由：
因《土地管理法》及本条例未对临时用地补偿费用给出明确的规定，已经颁布施行的地方性行政法规或规范性文件中，绝大部分规定对临时占用农用地的按平均年产值逐年给予补偿，但标准不一，且对不同目的的临时用地，以及对被占土地为建设用地、未利用土地的应如何补偿等问题缺乏明确规定，难以保障相关权利人的合法权益，从我们律师的实践经验来看，常常诱发的纠纷。
临时用地与土地征收的法律逻辑运行轨迹不同，临时用地没有涉及到土地所有权的变动，只是土地使用权暂时被“征用”，临时用地是对私权利中的用益物权的一种压制，在征用状态被解除后，理论上土地所有权人的利益并未遭受损失，经济损失者为土地使用权人，因此其补偿对象宜为土地使用权人，这是应当与土地征收制度区分开来的。在与土地权益相关的诉争中，因补偿对象争议而引发的案件简直是汗牛充栋，因此明确临时用地的补偿对象，显得十分必要。
虽然本条例不宜直接制定翔实的关于临时用地的补偿机制，但本条例可在明确一些补偿的原则性问题后（如补偿对象为土地使用权人而非所有权人，补偿费用不得低于实际损失）的基础上，将临时用地的补偿机制原则性地在国家层面建立起来，为各省级人民政府制定临时用地的补偿体系提供上位法依据，同时明确为立法任务。
修改建议三：在二十四条后应增设一条
修改理由：
现行的关于土地规划、使用和征收的法律体系中，临时用地制度的使用范围缺乏一定的衔接性和严谨性。比如《土地管理法》和本条例中，均没有对公共利益、抢险救灾、土地征用（收）和使用主体等之间的联系进行系统说明，这应当在临时用地制度的使用范围中予以明晰的；《物权法》把土地征用限于抢险、救灾，但缺乏如战争、冲突等涉及的土地征用问题，本条例是否可以考虑将其也纳入进临时用地的使用范围中？
《城乡规划法》关于临时用地制度也进行了规定，并且授权地方省级人民政府制定具体的管理办法，这样就产生了一个问题，各地方依据城乡规划法制定的临时用地使用范围是可能会突破《土地管理法》的规定的。比如说福建省的城乡规划法实施办法对临时用地的使用范围进行了扩展，“经过政府部门认定需要办理临时用地的，也可以予以审批”。山东、河北和湖南三省的城乡规划法实施办法缺乏对临时用地使用方式的限制，但按照下位法服从上位法的原则，应与《土地管理法》的规定一致，但不利于其他类型临时用地的合法审批。福建、湖南两省《临时用地管理办法》以《土地管理法》为主要依据，虽然有利于临时用地的多元化，但突破了《土地管理法》对于临时用地使用范围的限定。
不难看出，各地方制定的临时用地制度的使用范围因立法依同，存在超越土地管理法的可能，不能及时与上位法相衔接，难以体现法律的严肃性、性和动态性。
因此，建议直接在本条例中明确，以破除在临时用地制度的使用范围上，各地为政的局面。
修改建议四：在二十四条后增设的基础上再增设一条
修改理由：
在临时用地制度中，职能部门权限的衔接还存在一定的混乱。《城乡规划法》仅对城镇规划区进行规定，缺乏辖区内全域覆盖。从地方来看，河北、福建和湖南三省的城乡规划法实施办法对不同层次的土地行政主管部门设立审批权限，但除福建省外，河北和湖南两省城乡规划法实施办法都未涉及城镇规划区内临时用地管理与城市规划行政主管部门的衔接。山东省城乡规划法实施办法则缺乏临时用地审批方面的相关规定，福建和湖南两省《临时用地管理办法》侧重土地行政主管部门对于临时用地的管理。其中，湖南省强调与城市规划行政主管部门和林业行政主管部门的衔接问题，而福建省则仅强调临时用地的审批为县级以上人民政府土地行政主管部门。作为依据《土地管理法》制定的专项管理办法，福建和湖南两省的《临时用地管理办法》在审批权限界定方面，缺乏与城乡规划法实施办法的有效衔接，权限细化程度难以体现具体事务管理的针对性、专项性和详细性。山东和河北两省《临时用地管理办法》强调城镇规划区内城乡规划行政主管部门的审批权，施用范围不能够涵盖整个行政辖区。虽然河北省《临时用地管理办法》存在临时使用农民集体所有土地的有关规定，但这些农民集体所有土地特指位于城镇规划区内部的地块，依然不能够覆盖整个辖区。
《土地管理法》规定，县级以上人民政府土地行政主管部门具有辖区内临时用地审批权，而且要求申请城市规划区内的临时用地需先经过城市规划行政主管部门同意，而本条例中没有明确城市规划区内用于抢险救灾的临时用地的管理和审批衔接问题。
因此，建议在本条例中统筹临时用地制度中部门权限的衔接机制，防止因地方政府粗犷式立法，地方行政部门权责不清，推诿塞责。
草案第二十六条
修改建议：第二十六条修改为
“国家和省级能源、交通、水利、军事设施等重大基础设施与军用项目中，控制工期的单体工程和受季节影响或者其他重大因素影响急需动工建设的工程，可以向省级以上人民政府自然资源主管部门申请先行用地。”
修改理由：
先行用地是正常用地程序的例外，根本上依据了公共利益优先原则，但先行用地的立法目的是避免项目时间迟延损害公共利益。但如不存在因用地时间影响公共利益的情形，就算是公益项目也不应该先行用地，更不用说非公共利益的重大项目，因为其不符合公共利益优先的大前提。所以先行用地的范围必须明确限定，用地审批的程序性价值必将遭到破坏。土地是不可再生资源，如果不加以严格的程序控制，会造成土地的浪费，最终也会损害国土资源的有效合理利用，违背本条款的立法目的。
草案第二十九条
修改建议：第二十九条第二款修改为
“征地补偿安置方案包括征收范围、土地现状、征收目的、补偿标准、安置方式和社会保障、权利救济方式和途径等内容。”
修改理由：
《土地管理法》及《土地管理法实施条例》规定了土地征收相关的程序，这些程序为各级政府进行土地征收提供了法律依据和操作准则。然而，《土地管理法》及《土地管理法实施条例》承担的使命绝不仅仅限于此，它们还承担着将《宪法》、《物权法》等法律规定的土地征收制度具体化、可操作化的使命。土地征收制度涉及两方——征收人和被征收人。一个好的征收制度不仅仅要对于作为征收人的政府来说具有可操作性，更重要的是要让作为被征收一方的相对弱势的被征收人有渠道去表达意见和寻求权利的救济。无救济则无权利。我们可以看到旧的《土地管理法》及《土地管理法实施条例》对于被征收人权利救济的规定相对较少。这一点与《国有土地上房屋征收与补偿条例》相比尤为明显。在救济途径规定的如此之少的情况下更应该将被征收人对补偿方案和补偿标准有异议时的救济途径在补偿方案之中加以规定，这样既可以保障被征收人的知情权，又可以保障征地补偿标准更加符合实际，从而不会使得被征收人因征收而降低生活水平。
从实践来看，引发集体土地征收纠纷的原因往往就在于补偿方案不合理。被征收人之所以不愿意签订补偿协议，其不服的往往也并非征收决定，而是直接关系其切身利益的补偿方案。实践中，被征收人不知道征地补偿方案和补偿标准不服如何申诉，影响了对其权利的救济。因此我们认为直接在补偿安置方案里面，应将对补偿安置方案的救济途径加以规定，有利于保护被征收人的知情权、救济权，也有利于土地征收工作的顺利进行，维护社会稳定，促进社会和谐。
草案第三十三条
修改建议：第三十三条增加第二款
“被征收人以及其他利害关系人对省级人民政府作出的征地批准行为不服的，被征收人以及利害关系人可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”
修改理由：
首先，对于土地承包权人而言，不对征地行为予以充分救济，会影响农村社会的整体稳定，因为在当前土地仍然承担着养老等保障作用。其次，土地经营权人的权利也需要保护，保障经济关系稳定才能促进土地流转，释放土地价值。此外，土地征收还可能涉及其他利害关系人，考虑到实践中土地利用方式的多样性以及地方权利登记状况的复杂性，也应当允许其他合法权益受到影响的利害关系人提起行政复议或诉讼。
其二，在对征收的合法性监督中，事前监督难度大。比如，省级人民政府在审查征地批文时，只是进行形式审查而不进行实质的审查。因为实质的审查受到诸多客观因素的影响，比如征地涉及人数众多，牵涉面也广，也无法针对书面材料前往被征地区域一一核实。实地核查难度大，一是需要大量的工作人员，二是需要熟悉被征收人的情况，有时征地范围涉及数千亩，涉及人数众多，有时多达数千人，上万人，因此，要对所有材料进行实质审查，往往超出审查人员能力，对政府而言，行政成本很高，得不偿失。
在法律实施过程中，存在着地方政府提交申请材料存在造假现象。虽然现在在草案中明确规定了，要与权利人签署补偿安置协议，如不签就需要作出征地补偿安置决定，但是地方政府为项目快速通过可能会伪造相应的安置决定掺杂在大量的申请材料中，而上级行政限于人力物力，未必能发现其中的造假现象，所以针对征地批准行为，允许受侵害人寻求司法救济就显得非常重要。
其三，事后司法救济操作相对简单，成本较低。行政机关只需要面对少数权利受侵害人员，对原告提起的特定诉讼事项进行审查、应诉，比起全面的事前审查要节约了大量的人力和物力。
其四，将征地批准行为纳入行政诉讼的受案范围符合法治国家的一般原理。征地批准行为一旦完成，就会引起法律关系的变动，土地权利人的使用权的灭失就具备了法律条件。没有救济，就没有权利。救济对权利的实现具有重要作用。
目前虽然可以针对征地批准行为提起行政复议，但是按照法律的规定，对于省级人民政府的作出征地批准行为只能向省级人民政府提起复议，之后不服，可以申请国务裁决。省级人民政府既承担批准征地的职责又承担复议的职责，同“任何人不能做自己案件的法官”的法律原则相悖，此时的司法救济就尤为重要。
综上所述，以司法救济约束、监督违法用地，既能保障人民群众合法权益不受侵害，又能促进地方政府依法行政，节约行政成本。
草案第三十五条
修改建议一：第三十五条第一款中增加规定
“制定区片综合地价应当举行听证会议，听取被征收集体经济组织及其成员的意见。”
修改建议二：第三十五条增设条款
“区片地价标准应当依据土地管理法第四十八条规定的因素综合考虑，集体建设用地的区片综合地价应当主要考虑土地区位和供求关系的要素；农用地的区片综合地价应当主要考虑土地原用途、土地资源条件和土地产值的要素。”
修改建议三：第三十五条增设条款
“被征地集体经济组织或半数以上村民对区片综合地价的标准有异议的，可以申请行政复议。”
修改建议四：第三十五条增设条款
“土地补偿费和安置补助费主要用于被征地农民。被征收土地确权到户的，大部分支付给承包经营权人；未确权到户的召开村民会议或村委代表会议讨论制定分配方案”。
原第二款、第三款、第四款相关内容调整为第五款、第六款、第七款内容。
修改理由：
《国土资源听证规定》第十二条规定：有下列情形之一的，主管部门应当组织听证
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(一)拟定或者修改基准地价;
(二)编制或者修改土地利用总体规划和矿产资源规划;
(三)拟定或者修改区域性征地补偿标准。
以上《听证规定》及其内容是原国土资源部制定，属于部委规章。对“拟定或者修改区域性征地补偿标准”的事宜规定“应当组织听证”，但因为不是专门针对“征地补偿标准”制定的听证立法规定，而且只是一些程序性规定，又缺少制定标准的可参照标准。而恰恰该标准又是被征地集体组织和村民最为关切的，也是引发纠纷的最主要原因。所以该次的修改应当就征地补偿标准的制定确定可操作的程序和参照标准，包括救济途径。同时，因为新修订的《土地管理法》第四十八条规定了区片综合地价的考虑因素。我们认为，应当在实施条例中进一步针对不同用途的土地按原用途确定主要考虑的因素。比如农村宅基地的征收一定会涉及到拆迁补偿安置，尤其是城中村的情形，要想保证原有生活水平不降低，则必然需要考虑就近片区的商品房价格，也包括国有土地使用权的价格，以保障居民生活水平不下降。所以针对集体建设用地应当主要考虑土地区位和供求关系的要素。甚至可以考虑，建设用地的区片综合地价应当以国有土地使用权出让的基准地价的一定比例确定。而农用地的用途主要作为农民的收入来源，所以区片综合地价的标准制定应当主要考虑土地产值和人口和经济发展水平的要素。
增加“权利救济”条款的修改理由是，区片综合地价的标准既然涉及到农民的切身利益，应当给予权利救济的程序性权利，即可以复议。
增加“土地补偿款分配”条款的理由是，因为土地补偿款的所有权法律归属为农村集体，承包人只有承包经营权，但这种所有权和使用权相分离的立法模式使得真正的土地收益权利人的权利在土地被征收时可能落空。比如在实践中，村集体收到土地补偿款后拒绝或拖延依据《村民委员会组织法》第二十四条的规定召开村民会议，制定土地补偿款的分配，甚至有些地方实行所谓“村帐镇管”，土地补偿款都无法落实，谈何分配？由此便出现了村集体或乡政府支付土地补偿款的随意性，甚至不支付，严重的侵害了村民的利益。但现行法律和行政法规中对土地补偿款分配标准和请求的救济权利的规定又几乎是空白，只有最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十四条规定了“征地补偿安置方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人，请求支付相应份额的，应予支持”，但这个支持的前提是经过了村民会议计论决定是否给予该村民征地补偿款，而这个决定或方案往往又涉及到村集体经济组织成员资格的认定，决定或方案中不予支付当事人的土地补偿款的理由一般均是该当事人不具有村集体经济组织成员资格。而全国大部分法院均认为，村集体经济组织成员资格的认定不属于法院的受案范围，甚至都不能作为事实方面进行审查和认定。即使当事人的诉讼请求是请求支付土地补偿款，法院也会以“该请求的实质是集体经济组织成员资格认定的纠纷”为理由裁定不予立案或驳回起诉。
因为以上立法的欠缺，使得当事人对于涉及到土地补偿款的分配请求权利救济没有明确具体的法律依据，所以我们建议在土地管理法实施条例中直接针对确权到户和未确权到户的土地的土地补偿款的分配进行较为明确规定，《村民委员会组织法》第二十四条第七项的规定能够落到实处。
草案第三十七条
修改建议：第三十七条第一条第二款修改为
“（二）已经依法办理土地所有权登记”
修改理由：
原条文中的“产权清晰”已经被“已依法办理土地所有权登记”包含了，重复叙述，有违立法文字简洁的要求。
根据《不动产登记暂行条例》的规定，不动产登记的前提就是产权明晰，不存在争议。《物权法》第九条规定属于国家所有的自然资源，所有权可以不登记。土地的所有权人就两种无非就两种：国家和集体。因此，从这个角度来看，已经登记的集体土地所有权一定属于“产权明晰”。
草案第四十六条
修改建议：第四十六条修改为
“农村村民申请宅基地的，应当以户为单位向集体经济组织提出，由本集体经济组织的村民小组会议、村民会议或者村民代表会议通过后，报乡（镇）人民政府批准。未设立集体经济组织的，应当向村民小组或者村民委员会提出申请。涉及占用农用地的，应当依法办理农用地转用审批手续。”
修改理由：
其一，申请宅基地的相对方的设定有遗漏。
根据《土地管理法》第十一条规定农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。故集体经济组织应该有三种，村集体经济组织、村民小组集体经济组织和乡（镇）集体经济组织。实施条例意见稿四十六条设定的本意是申请宅基地要向所有权人申请，而该条文仅仅设定为向村集体经济组织提出显然不合理。故建议将“应当以户为单位向村集体经济组织提出”，改为“应当以户为单位向集体经济组织提出”。
其二，审批通过机构有遗漏。
如《土地管理法》第十一条规定，村民小组集体经济组织也是土地所有权人之一，故审批通过机构应该包含村民小组会议。故建议将“由本集体经济组织的村民会议或者村民代表会议通过后”修改为“由本集体经济组织的村民小组会议、村民会议或者村民代表会议通过后”。
草案第四十七条
修改建议：第四十七条增加
规定进一步完善，或制定配套规范性文件，明确农民退出宅基地的情形、退出程序，规范经有偿退出程序收回的宅基地再利用方式。
修改理由：
其一，明确农民退出宅基地的情形、退出程序。
建议结合宅基地有偿自愿退出试点地区的具体案例及经验（如安徽金寨“置换式”退出、浙江义乌“变现式”退出以及宁夏平罗“收储式”退出），总结归纳宅基地有偿退出的典型情形，立法明确法定宅基地有偿退出情形，继而针对不同情形，确定具体宅基地有偿退出程序。
以下尝试举例说明：
情形一：进城村民与需地村民直接转让宅基地使用权。
具体新增条款内容可暂定如下：“在符合当地宅基地使用标准的情况下，进城落户农民可与本村集体经济组织成员协商一致直接转让宅基地使用权。”
进城农民通过与本村集体经济组织成员签订宅基地转让协议的方式，直接将宅基地转让给有需要的本村集体经济组织成员，此既实现了进城农民有偿退出宅基地，同时解决了本村集体经济组织成员对宅基地的需要，实现了“点对点”式灵活利用宅基地，减少了需地村民的额外申请宅基地流程，起到盘活利用农村宅基地的作用。同时，将此方式作为农民获得宅基地的一种法定形式，也可解决村民与村民间就宅基地流转签订的协议之法律效力问题，从而将该问题纳入《中华人民共和国合同法》、《中华人民共和国物权法》等民事法律的调整范围，有利于村民与村民等主体间矛盾的解决。
情形二：农村集体经济组织通过农民有偿退出宅基地方式收回宅基地使用权。
具体新增条款内容可暂定如下：“农村集体经济组织有偿收回进城落户村民宅基地的，报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权。”
因农村集体经济组织、村民委员会在现实农村治理中，具有较大的权力，应加以适当限制，“将权力关进笼子”，应当发挥行政监督的优势，防止因乡村强势力量强制干预，导致部分弱势农民“被退出”，从而利益受到侵害，最终达到监督有偿退出宅基地制度依法有序进行的目的。同时，此种程序亦与《中华人民共和国土地管理法》第六十六条规定的土地使用权收回程序一致，便于实务操作。
其他宅基地有偿退出情形还需结合试点地区之经验，进行总结分析。
草案第六十八条
修改建议一：第六十八条修改为
“未按合同规定的规划条件和期限开发、利用集体经营性建设用地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令限期改正，逾期拒不改正的，可以给予警告、罚款，具体标准由省、自治区、直辖市确定。土地所有权人可以依据法律、行政法规的规定收回土地使用权。”
修改理由：
根据《土地管理法》规定，履行土地监管职责的是县级以上人民政府自然资源主管部门，《土地管理法实施条例》作为下位法，不能与上位法的规定相抵触。
而收回土地使用权，涉及重大权利调整，应当予以严格控制，草案规定“土地所有权人可以依据法律、法规的规定收回土地使用权”，而法规包括行政法规和地方性法规，草案将收回土地使用权的依据扩展到地方性法规层面，容易造成行政权的过度扩张，进而损害土地使用权人的利益。《土地管理法》第六十六条已对收回土地使用权的情形作出了规定，而且强调依照双方签订的书面合同办理，法律、行政法规另有规定的除外，这也表明收回土地使用权的依据仅及于行政法规，而不能延伸到地方性法规。
草案第七十条
修改建议：第七十条修改为
县级以上地方人民政府以及相关部门工作人员，在土地征收补偿安置工作中弄虚作假、徇私舞弊，骗取批准土地征收的，依法追究有关责任人责任。
修改理由：
根据《土地管理法》第四十七条的规定，拟申请征收土地的主体是县级以上地方人民政府，而不仅仅限于县级人民政府。草案的规定与《土地管理法》的规定不一致，实践执行过程中容易出现责任追究的真空地带，修改之后更加严谨。
第七章
修改建议：第七章增设一条条文
“乡(镇)人民政府及相关部门对符合本条例第四十六条规定，据不履行批准职责，或者滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，由上级人民政府责令改正，通报批评；造成损失的，依法承担赔偿责任；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”
修改理由：
宅基地作为农民基本生活资料，事关农民切身利益。此权益涉及“住”与“拆”两项权益。实施条例只规定“宅基地申请”，却未对符合宅基地申请条件并将材料上报后，乡（镇）人民政府拒绝履行批准等行为进行处罚，将使第四十六规定流于形式，通过增设“法律责任”，可增强四十六条的可操作性。
我们参与代理的征地补偿安置案例中，很大一部分被征地农民完全符合“一户一宅”标准，却无法出示宅基地权证，致使征收权益受损。对于符合条件的农户依规可申请宅基地，并由村民会议或者村民代表会议、村委会依《村委会组织法》进行讨论、研究并作出同意的决定。但在实践中，对于符合宅基地申请条件经村委会同意并将材料汇总上报到乡（镇）人民政府后，乡（镇）人民政府或涉及的相关部门却以种种非法定理由拒不作任何意见，或明知符合条件却拒不出具同意的相关文书，甚至对符合条件的农民，采取所谓“默认”方式，致使农民在遇到征收时，完全符合“一户一宅”却仍被冠以“违建”，低补偿甚至不予补偿、不安置，征收权益遭受极大损害，导致社会矛盾冲突。因此，有必要对符合宅基地申请条件，并由村委会将材料上报的乡镇人民政府后，对其拒绝作出批准或不批准的相关行为进行处罚。不但可以逐步规范“不动产登记”行为，且可通过本条规定，进一步推动相关部门依法行政，以体现对农民基本生活权益的充分尊重和保障。故建议此次修法应明确拒不履行宅基地批准职责的法律责任。
起草人及条款
第九、二十一、二十四、三十七条：杨在明、王威律师
第九、十六条、十七条：黄晓丽律师
第十四条：黄艳律师
第二十二条：夏丽丽律师
第二十六条：李顺华律师
第二十九条：周荣增律师
第三十三条：孙晓阳律师
第三十五条：王金龙律师
第四十六条：闫会东律师
第四十七条：郑远航律师
第六十八、七十条：陈丽芳律师
第七章新增条款：黄伟律师
